首先土地承包經(jīng)營權(quán)屬土地使用權(quán)的范疇，發(fā)包人對發(fā)包土地享有合法的土地使用權(quán)是向承包人發(fā)包土地的前提條件。土地本身權(quán)屬不清的，兩個以上發(fā)包方對同一塊土地向不同的承包方或均要求向同一承包方發(fā)包的，顯然案件的本質(zhì)是土地使用權(quán)糾紛，如不確定誰是合法的土地所有者或者何方享有合法的土地使用權(quán)，則不能確定承包合同的有效性，所以應按《土地管理法》第十六條的規(guī)定，由人民政府先行處理。確定發(fā)包方的土地使用權(quán)人地位后，承包經(jīng)營合同即具備了民事訴訟的條件。
其次，土地承包經(jīng)營權(quán)的核心內(nèi)涵是承包人享有合法的土地使用權(quán)。這種合法使用權(quán)的具體表現(xiàn)在兩個方面。第一，發(fā)包方是發(fā)包土地的所有權(quán)人或者在發(fā)包前對發(fā)包土地享有合法的使用權(quán)，具備發(fā)包人的資格；第二，承包方的承包經(jīng)營權(quán)是依法（政策、法律、合同）取得。合法取得了承包經(jīng)營權(quán)，即對承包土地享有了合法的土地使用權(quán)。
再次，提到土地使用權(quán)，更多層次是從行政管理的角度對土地資源進行劃分和確定，體現(xiàn)的多是國家對土地資源的管理和保護，主要依行政法調(diào)整；提到土地承包經(jīng)營權(quán)時，更多層次是從民事合同的角度對民事主體公平享有土地資源進行調(diào)整和規(guī)范，體現(xiàn)的多是合同雙方在法律框架下的平等協(xié)商，意思自治，主要由合同法調(diào)整。如作為行政法的《土地管理法》第十六條規(guī)定土地所有權(quán)糾紛和土地使用權(quán)糾紛應由人民政府進行處理，而作為民法的《農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定，人民政府對土地承包經(jīng)營糾紛僅有調(diào)解權(quán)，無裁決權(quán)；國土資源部2003年公布施行的《土地權(quán)屬爭議處理暫行辦法》第十四條明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件不作為土地權(quán)屬案件受理；《農(nóng)村土地承包法》、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》均規(guī)定承包經(jīng)營糾紛由相關(guān)部門調(diào)解、仲裁機構(gòu)仲裁或人民法院受理，可見只有人民法院和仲裁機構(gòu)享有裁決土地承包經(jīng)營糾紛的職權(quán)。土地承包經(jīng)營糾紛應包括土地承包經(jīng)營權(quán)屬糾紛，人民法院有權(quán)確定承包方的承包經(jīng)營權(quán)。
審判實踐中承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬沖突的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，有的表現(xiàn)為承包合同的沖突，有的表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)承包合同登記管理機關(guān)的《土地清冊》之間的沖突，有的表現(xiàn)為人民政府頒發(fā)的《承包經(jīng)營權(quán)證書》之間的沖突，有的則表現(xiàn)為承包合同、《土地清冊》、《承包經(jīng)營權(quán)證書》三者之間的相互沖突。但由于理論的模糊和法官們對行政機關(guān)的《土地清冊》、《承包經(jīng)營權(quán)證書》的效力作了定型化的認識，沒有看清《承包經(jīng)營權(quán)證書》作為權(quán)利的證明與《土地使用證》有著本質(zhì)的區(qū)別。所以目前，大量的承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬糾紛仍被人民法院認為是土地使用權(quán)糾紛裁定由人民政府處理。
《農(nóng)村土地承包法》第十一條規(guī)定了行政機關(guān)作為農(nóng)業(yè)承包和承包合同的管理部門，但其職權(quán)在于對承包合同的備案和引導，在于對承包合同的雙方簽訂承包合同給予政策支持和行政上的監(jiān)督，比如李某1994年未取得二輪承包土地，現(xiàn)向村委會主張，村委會不予理睬，張某找到人民政府農(nóng)業(yè)主管部門要求與村委會簽訂合同，人民政府農(nóng)業(yè)主管部門根據(jù)國務院辦公廳《關(guān)于妥善解決當前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》的精神和《農(nóng)村土地承包法》第十一條規(guī)定的職權(quán)，可以要求或督促村委會與張某簽訂承包合同。至于合同的效力、合同的履行等糾紛仍非人民政府農(nóng)業(yè)主管部門的職能，亦非人民政府土地主管部門的職能。人民政府因沒有處理承包經(jīng)營權(quán)沖突的職權(quán)，民事案件被裁定駁回后造成行政機關(guān)的不滿、尷尬和消極對待，失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到及時的保護，《農(nóng)村土地承包法》的立法目的得不到充分的貫徹執(zhí)行。究其原因，仍是承包經(jīng)營權(quán)理論研究和審判務實尚處在一個剛剛起步的階段，尚沒有一個成熟的理論指導審判實踐，人民法院對農(nóng)業(yè)承包政策的生疏和對《農(nóng)村土地承包法》的立法宗旨缺乏應有的理解深度加深了這種錯誤認識的蔓延。
所以在審理涉農(nóng)家庭承包糾紛案件時，對經(jīng)常遇到承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生沖突的現(xiàn)象，在法律適用上應作具體區(qū)分。二輪承包后，當事人未取得二輪承包經(jīng)營權(quán)，由此產(chǎn)生的糾紛屬《農(nóng)村土地承包法》第十一條規(guī)定的政府部門的管理職能，可以納入土地使用權(quán)糾紛的范疇；當事人已經(jīng)取得二輪承包經(jīng)營權(quán)，土地權(quán)屬屬發(fā)包人所有，那么由二輪承包經(jīng)營權(quán)引發(fā)的相關(guān)糾紛和沖突即不應再納入土地使用權(quán)糾紛的范圍，人民法院有權(quán)依據(jù)案件具體情況按照《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定確定一方的承包經(jīng)營權(quán)，而不應以土地使用權(quán)糾紛為由裁定駁回起訴。
（作者單位：江蘇省徐州市賈汪區(qū)人民法院）
