這份名為《山東省道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)控社會(huì)化平臺(tái)服務(wù)商備案管理辦法（試行）》的文件印發(fā)于2014年12月18日，其中有條款明確規(guī)定：“凡通過交通運(yùn)輸部標(biāo)準(zhǔn)符合性技術(shù)審查，并經(jīng)交通運(yùn)輸部公示的平臺(tái)服務(wù)商，均可到省局申請(qǐng)備案，并與全國(guó)道路貨運(yùn)車輛公共監(jiān)管與服務(wù)平臺(tái)對(duì)接。”
“我心里懸了很久的石頭終于放下了。”看到文件那一刻，丁海波難抑激動(dòng)。對(duì)他而言，這份文件是一種終結(jié)，是過去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)無法參與正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的終結(jié)；更是新的開始——以后，他終于可以憑產(chǎn)品和服務(wù)挺直腰桿說話，而不必被無形的“手”擋在市場(chǎng)之外。
來自國(guó)家發(fā)改委的調(diào)查稱，自2011年以來，山東省交通運(yùn)輸廳在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)信息公共監(jiān)控平臺(tái)中，多次印發(fā)文件，明確相關(guān)平臺(tái)技術(shù)支持單位為一家科技公司，由此涉嫌濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。
2015年3月9日，國(guó)家發(fā)改委向山東省政府正式發(fā)函，建議責(zé)令交通運(yùn)輸廳改正相關(guān)行為，并提出4月10日前將有關(guān)整改情況函告國(guó)家發(fā)改委。
這是國(guó)家發(fā)改委繼2014年9月調(diào)查河北省交通運(yùn)輸廳、物價(jià)局、財(cái)政廳違反《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)本省客運(yùn)班車實(shí)行通行費(fèi)優(yōu)惠政策，濫用行政權(quán)力排除、限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的案件后，再向行政性壟斷說“不”。
短短半年內(nèi)，國(guó)家發(fā)改委連續(xù)調(diào)查兩起行政性壟斷案件，這是否意味著在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，反行政性壟斷行動(dòng)在提速？如何更有效地制約備受詬病的行政性壟斷行為？
“當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)沒有競(jìng)爭(zhēng)，極不正常”
丁海波最初踏入汽車安全電子產(chǎn)品行業(yè)時(shí)，未曾料到這一行業(yè)當(dāng)時(shí)在山東面臨的尷尬局面。
2013年夏，丁海波懷揣幾十萬(wàn)元?jiǎng)?chuàng)業(yè)資金在山東某市開辦了一家科技公司，作為平臺(tái)服務(wù)商并銷售車載終端產(chǎn)品。在創(chuàng)辦企業(yè)過程中，越來越多的不正�，F(xiàn)象讓他屢屢碰壁：
企業(yè)擁有行業(yè)資質(zhì)，卻根本無法進(jìn)入道路運(yùn)輸企業(yè)監(jiān)控平臺(tái)的市場(chǎng)；盡管企業(yè)銷售的車載終端產(chǎn)品價(jià)格低廉，質(zhì)量和服務(wù)均有保障，但均因被主管部門告知無法入網(wǎng)而喪失搶占市場(chǎng)份額的機(jī)會(huì)。
這個(gè)市場(chǎng)份額有多大？據(jù)山東業(yè)內(nèi)人士估算，山東全部“兩客一危”車輛加上普通貨運(yùn)車輛，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的、需要安裝車載終端設(shè)備的車輛總數(shù)為70萬(wàn)。
“當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)沒有競(jìng)爭(zhēng)，極不正常，只有一家公司在做。”丁海波回憶，他和業(yè)內(nèi)同行頗有默契地均不愿提及這家公司名字，“提或者不提，都是一樣的存在”。
此次國(guó)家發(fā)改委的調(diào)查中明確這家公司為山東九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱“九通公司”）。
國(guó)家發(fā)改委的調(diào)查稱，2006年11月，山東省交通運(yùn)輸廳與九通公司簽訂《山東省道路運(yùn)營(yíng)客車運(yùn)營(yíng)與安全監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、維護(hù)和信息服務(wù)合同》，委托九通公司建設(shè)該監(jiān)控系統(tǒng)，合同有效期為10年（2006年1月1日～2015年12月31日），并約定“合同有效期內(nèi)，山東省道路營(yíng)運(yùn)客車經(jīng)營(yíng)與安全監(jiān)控系統(tǒng)是為甲方（即山東省交通運(yùn)輸廳）提供監(jiān)控信息服務(wù)的唯一系統(tǒng)。”
此后，山東省交通運(yùn)輸廳多次印發(fā)有關(guān)文件，要求全省“兩客一危”車輛（即旅游包車、三類以上班線客車和運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆炸物品的道路專用車輛）、重型載貨汽車和半掛牽引車必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)，并對(duì)進(jìn)入山東省市場(chǎng)的衛(wèi)星定位終端的型號(hào)和價(jià)格提出要求。
一家獨(dú)大的格局顯然令和丁海波一樣的平臺(tái)商們吃不消。創(chuàng)業(yè)后短短一年多，丁海波體重驟然下降了40斤，加上應(yīng)付員工工資、差旅費(fèi)等支出，先后賠了近30萬(wàn)元，“壓力很大”。他不經(jīng)意間得知，當(dāng)時(shí)全省八九家平臺(tái)商均陷入賠錢、甚至瀕臨倒閉的狀態(tài)。
2014年8月，對(duì)壟斷格局有所質(zhì)疑的丁海波最終選擇向山東省交通運(yùn)輸廳遞交政府信息公開申請(qǐng)，希望對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行公開：與技術(shù)單位簽訂的服務(wù)協(xié)議，該技術(shù)單位的中標(biāo)書，當(dāng)初的招標(biāo)公告以及其他投標(biāo)單位的投標(biāo)書。
兩個(gè)月后，丁海波收到答復(fù)。這紙政府信息公開申請(qǐng)告知書確認(rèn)技術(shù)支持單位為九通公司。“但關(guān)于為什么指定一家公司提供技術(shù)支持，選定此公司有沒有經(jīng)過招投標(biāo)等內(nèi)容，答復(fù)是，這方面信息不存在。”丁海波坦言，對(duì)這一答復(fù)“不滿意”。
同樣在這一年，較真的丁海波甚至專程到濟(jì)南坐高鐵去了一趟安徽，只想一探究竟：“當(dāng)時(shí)山東只有一家平臺(tái)，而安徽根據(jù)交通部的規(guī)定有多家平臺(tái)，我想知道是一家平臺(tái)情況下終端產(chǎn)品價(jià)格高，還是多家平臺(tái)情況下終端產(chǎn)品價(jià)格高？”
丁海波花1200元買到了車載終端產(chǎn)品（其中包含服務(wù)費(fèi)），回到當(dāng)?shù)睾髤s被告知是外地的設(shè)備不能入網(wǎng)。在指定的九通公司銷售點(diǎn)，同一廠家、同一規(guī)格的產(chǎn)品銷售價(jià)加上服務(wù)費(fèi)是3000多元。
“為什么省外價(jià)格低，省內(nèi)價(jià)格高？為什么同樣的產(chǎn)品不能入網(wǎng)？每臺(tái)設(shè)備兩三千元的利潤(rùn)去哪里了？”丁海波著實(shí)郁悶。
除了經(jīng)銷商，同樣郁悶的還有不得不安裝高價(jià)終端產(chǎn)品的車主。此前，曾有多家媒體報(bào)道過相關(guān)情況，包括平臺(tái)服務(wù)費(fèi)高、被迫拆除原裝車載終端設(shè)備重新選擇指定產(chǎn)品等。“車主都在抱怨。”丁海波說。
“說實(shí)話，我們按照國(guó)家的要求去投資、去創(chuàng)建公司，到最后卻不能正常運(yùn)作，當(dāng)時(shí)我們失去了信心。”丁海波說。
隨著2014年年底山東省道路運(yùn)輸局一紙以“放開”為主題詞的文件的印發(fā)，丁海波的信心又回來了，“放開后，政府給了我們正常經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)，如果我經(jīng)營(yíng)一兩年或者經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致公司倒閉，是很坦然的，希望這個(gè)市場(chǎng)今后能處于平穩(wěn)、正常的發(fā)展?fàn)顟B(tài)”。
國(guó)家發(fā)改委函件：整改后仍未完全恢復(fù)市場(chǎng)秩序
國(guó)家發(fā)改委上述函件是對(duì)此前媒體相關(guān)報(bào)道和眾多利益受損者的積極回應(yīng)。
國(guó)家發(fā)改委函件稱，山東省交通運(yùn)輸廳的做法，違反了《反壟斷法》第八條“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)定。
函件進(jìn)一步解釋：其中，要求相關(guān)車輛必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控平臺(tái)的做法，排除和限制了山東省監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，屬于《反壟斷法》第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品”的行為。
山東省交通運(yùn)輸廳要求已通過交通運(yùn)輸部標(biāo)準(zhǔn)符合性審查的衛(wèi)星定位終端，需再次經(jīng)過九通公司調(diào)試后才能進(jìn)入山東省市場(chǎng)，以及公布交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格作為最高限價(jià)的做法，排除和限制了山東省衛(wèi)星定位終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，屬于《反壟斷法》第三十七條所列“制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”的行為。
該函件將相關(guān)理由闡述如下：
首先，道路運(yùn)輸企業(yè)在監(jiān)控平臺(tái)和車載終端上擁有自主選擇權(quán)。
其次，山東省交通運(yùn)輸廳的相關(guān)做法排除和限制了監(jiān)控平臺(tái)和車載終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并導(dǎo)致相關(guān)費(fèi)用水平過高。
這包括：完全排除了監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致平臺(tái)服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高。函件指出，山東省交通運(yùn)輸廳多次下發(fā)文件，強(qiáng)制要求“兩客一危”車輛、重型載貨汽車和半掛牽引車安裝的衛(wèi)星定位終端，必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控平臺(tái)，再由其轉(zhuǎn)接至交通運(yùn)輸部建設(shè)的監(jiān)控平臺(tái)，剝奪了企業(yè)自主選擇監(jiān)控平臺(tái)的權(quán)利，完全排除了監(jiān)控平臺(tái)之間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
此外，山東省交通運(yùn)輸廳相關(guān)做法嚴(yán)重削弱了車載終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并不合理地推高了車載終端在山東市場(chǎng)上的銷售價(jià)格。
按照山東省交通運(yùn)輸廳的有關(guān)規(guī)定，相關(guān)車載終端必須再次經(jīng)過九通公司的調(diào)試，并由山東省交通運(yùn)輸廳公示后，才能在山東省市場(chǎng)銷售。截至目前，山東省交通運(yùn)輸廳只發(fā)布3批公告，公布22個(gè)通過調(diào)試的產(chǎn)品型號(hào)，僅為交通運(yùn)輸部公布符合技術(shù)規(guī)范產(chǎn)品數(shù)量的5%，導(dǎo)致山東市場(chǎng)上的車載終端型號(hào)數(shù)量明顯減少，嚴(yán)重削弱了終端產(chǎn)品之間的競(jìng)爭(zhēng)。
同時(shí)，山東省交通運(yùn)輸廳又公布交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格，將其作為車載終端的最高限價(jià)。據(jù)調(diào)查，該招標(biāo)時(shí)間為2012年。目前，相關(guān)市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生明顯變化，車載終端生產(chǎn)廠家與生產(chǎn)數(shù)量均大幅增加，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，產(chǎn)品價(jià)格大幅下降。因此，該價(jià)格已不能作為目前定價(jià)的依據(jù)。山東省交通運(yùn)輸廳公布這一價(jià)格后，致使省內(nèi)終端設(shè)備銷售商以此為基礎(chǔ)制定價(jià)格，不合理地推高了終端設(shè)備的價(jià)格水平。
國(guó)家發(fā)改委稱，從對(duì)山東省濟(jì)南市部分終端設(shè)備安裝點(diǎn)的調(diào)查情況看，大多數(shù)重型載貨汽車和半掛牽引車終端是以2580元/臺(tái)的價(jià)格進(jìn)行銷售，遠(yuǎn)高于其他省份銷售的終端價(jià)格。
函件稱，國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)調(diào)查后，山東省交通運(yùn)輸廳主動(dòng)采取了放開重型載貨汽車和半掛牽引車監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)、放開道路運(yùn)輸車輛衛(wèi)星定位終端市場(chǎng)等整改措施。
在國(guó)家發(fā)改委看來，上述措施雖然糾正了部分違法行為，但尚未完全恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，包括：未放開對(duì)“兩客一危”車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)的限制；雖然規(guī)定實(shí)行平臺(tái)服務(wù)商備案制，但對(duì)備案提出了交通運(yùn)輸部有關(guān)規(guī)定以外的其他要求，對(duì)不符合要求的將不予備案；未廢止關(guān)于“終端價(jià)格（含安裝費(fèi)）不得高于交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格”的規(guī)定。
據(jù)此，國(guó)家發(fā)改委在函件中提出全面放開“兩客一危”車輛、重型載貨汽車和半掛牽引車的監(jiān)控平臺(tái)接入，放開終端設(shè)備進(jìn)入山東省市場(chǎng)的限制，廢止“終端價(jià)格（含安裝費(fèi)）不得高于交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格”的規(guī)定等整改建議。
《反壟斷法》亟待長(zhǎng)出“牙齒”
2008年8月1日，《反壟斷法》生效。此后，關(guān)于其中行政性壟斷的內(nèi)容日益受到公眾關(guān)注。
北京大成律師事務(wù)所合伙人鄧志松介紹，根據(jù)該法，壟斷行為大致可分為經(jīng)濟(jì)性壟斷和行政性壟斷兩大類。前者包括壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等行為，后者主要指的是行政機(jī)關(guān)濫用其行政權(quán)力排除和干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
“行政性壟斷是我國(guó)在轉(zhuǎn)型過程中特有的現(xiàn)象。”鄧志松介紹，上世紀(jì)80年代初，國(guó)務(wù)院曾針對(duì)行政性壟斷行為出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，但30多年來該行為一直未得到根治，根本原因在于，由于歷史遺留問題和我國(guó)處于深化改革過程的現(xiàn)狀，政府權(quán)力常會(huì)溢出邊界干涉市場(chǎng)。
在鄧志松看來，行政性壟斷對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危害比經(jīng)濟(jì)性壟斷更大。“經(jīng)濟(jì)性壟斷只是企業(yè)間行為，而行政性壟斷則是政府行政權(quán)力的濫用對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的傷害。”鄧志松認(rèn)為，由于其前提是政府機(jī)關(guān)超越法律允許的范圍去干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因此這種行為對(duì)建設(shè)法治社會(huì)也造成了危害。
鄧志松介紹，行政性壟斷包括不同類別，最常見的是地方保護(hù)主義，比如某省為了保護(hù)本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的利益出臺(tái)一些歧視性政策，這也是目前我國(guó)制約行政性壟斷行為的重點(diǎn)。此外，還包括部門保護(hù)主義、限定交易等。
行政性壟斷的話題，也屢屢牽動(dòng)全國(guó)人大代表、上海富申評(píng)估咨詢集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)樊蕓的神經(jīng)。
2015年全國(guó)兩會(huì)期間，樊蕓提交了一份關(guān)于修改《反壟斷法》的議案。為了撰寫這份議案，她專門成立了調(diào)研小組，花了10個(gè)月深入調(diào)研，不僅走訪了諸多企業(yè)，還同具有反壟斷職能的國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)家工商總局等相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人座談。
“在和小微企業(yè)的座談中，大家一致詬病的是行政性壟斷，認(rèn)為這是當(dāng)前難以突破的一個(gè)問題。”樊蕓回憶，一名與會(huì)人員舉的例子讓人深思：一家肉鴿生產(chǎn)企業(yè)，產(chǎn)品非常環(huán)保，但沒有超市和菜場(chǎng)的入門許可證，不能經(jīng)營(yíng)，如果想要進(jìn)入市場(chǎng)門檻，必須高價(jià)購(gòu)買許可證。
“近年來，中央三令五申要求嚴(yán)管的紅頂中介，實(shí)際上也是利用政府的行政性權(quán)力壟斷市場(chǎng)獲取利益。”樊蕓說。
盡管《反壟斷法》中不乏反行政性壟斷的內(nèi)容，但現(xiàn)實(shí)生活中的執(zhí)行情況并不盡如人意。鄧志松舉例，《反壟斷法》規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可對(duì)行政性壟斷行為進(jìn)行調(diào)查，但作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的國(guó)家發(fā)改委和工商總局卻沒有處罰權(quán)，只能對(duì)涉嫌違法的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)提出一些建議，由上級(jí)責(zé)成其糾正，如同本案的處理方式。
同時(shí)，鄧志松強(qiáng)調(diào)，不應(yīng)忽視這類案件中受害者維權(quán)難的現(xiàn)象，“他們的救濟(jì)途徑是有限的，可向執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)。具體而言，國(guó)家發(fā)改委由價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局負(fù)責(zé)此事，工商總局則由反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局負(fù)責(zé)，兩者都是局級(jí)單位，但很多時(shí)候，涉嫌違法的行政機(jī)關(guān)和它們平級(jí)，甚至比它們級(jí)別更高，去查它們其實(shí)是有很多困難的”。
鄧志松還說：“如果去法院起訴，只能提起行政訴訟，民告官目前存在立案難、勝訴難的情況，而且即使勝訴，也只是道義上的勝利，拿不到相應(yīng)賠償，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)法律規(guī)定。”調(diào)研時(shí)，樊蕓同樣發(fā)現(xiàn)，目前的《反壟斷法》缺乏對(duì)行政性壟斷的有效制約。樊蕓在議案中對(duì)第51條提出立法修改建議，并提出：加強(qiáng)反行政性壟斷的處罰力度，激活反壟斷法律訴訟，不僅是民事訴訟，更要激活對(duì)反壟斷的行政訴訟；要對(duì)行政機(jī)關(guān)有制約的機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)利用主管部門行政權(quán)力，限制其他商品流入本地等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的處罰。她同時(shí)建議，設(shè)置一個(gè)高層級(jí)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)區(qū)域間反壟斷執(zhí)法。
鄧志松同樣建議修改第51條：“期待《反壟斷法》長(zhǎng)出牙齒，對(duì)行政性壟斷行為處罰的力度更大。目前對(duì)于經(jīng)濟(jì)性壟斷行為，牙齒是足夠強(qiáng)的，處罰上一年度銷售額的1%～10%，這個(gè)力度很大，而對(duì)行政性壟斷的處罰則過于溫柔。”
作為國(guó)內(nèi)知名的競(jìng)爭(zhēng)法專家，在《反壟斷法》生效的7年里，鄧志松僅接觸過3起反行政性壟斷案例，而經(jīng)濟(jì)性壟斷案件卻多達(dá)上百起，“反差很大”。
